Jérôme Fournel | Colloque "Gestionnaires publiques : quelle responsabilité financière ?"

merci beaucoup d'être encore parmi nous euh car c'est une longue et dense et belle journée mais vous allez le voir elle nous réserve encore quelques surprises très intéressantes donc je vous invite à à prendre place pour euh écouter l'intervention de Jérôme Fournel directeur général des finances publiques qui va nous dire quelques mots de sa vision de ce nouveau régime euh avant que euh nous euh entendions Gladis de animé la 4e et dernière table ronde de la journée et puis que nous recevions car vous le savez ça sera le point de clôture de ce de ce colloque le premier président de la cour à 18h30 à vous monsieur Fournel bien bonjour à toutes et tous merci d'être là et ravi d'être parmi vous aujourd'hui pour parler de la responsabilité des gestionnaires publics je vais essayer de de balayer li au fond la question de la manière dont une administration comme la DG FIP s'approprie cette réforme mais je déborderai évidemment l'ordonnance vous le savez tous c'était une logique de réforme et de ambitieuse avec ces décrets d'application de la responsabilité des gestionnaires publics et de modernisation du cadre de l'exercice des missions financières contrairement à ce que je lis parfois dans les journaux et conformément à l'objectif initial de cette réforme l'objectif c'est d'améliorer l'efficacité l'efficience la bonne gestion et d'une certaine manière c'est de faire en sorte que on offre plus de liberté et plus de marge aux gestionnaires tout en naturellement étant capable de sanctionner les fautes les plus graves donc il faut avoir en tête et c'est d'une certaine manière le rôle du juge d'être là sur les sanctions lorsque il y a des fautes graves qui sont commises je reviendrai pas sur les les éléments euh de du texte mais euh naturellement d' laisser une marge importante y compris à la responsabilité dite managériale mais le terme est est est très large sur je dirais la vie courante et la vie des administrations d'autant plus important que quand on regarde les choses et de fait on a bien une euh responsabilité personnelle pécunière qui éit une responsabilité sans faute qui disparaît et on a par ailleurs dans un régime de responsabilité des gestionnaires publics au sens large qui préexistait auparavant dans le cadre de la CDBF et qui devient celui pour tout le monde du nouveau cadre devant les juridictions financières mais qui en terme d'infraction et même de plutôt un resserrement sur un certain nombre d'infractions et de gravité des infractions qu'un un élargissement je dis ça pour qu'on se méprenne pas au fond la réforme elle vise à moins de juges mais mieux de juges et euh quand je dis mieux de juge c'est aussi un juge qui dans son prononcé est plus efficient euh pas de remise gracieuse qui vient effacer derrière euh des décisions du juge en les rendant en réalité inopérante des dél raccourcis avec une professionnalisation donc c'est moins de juge mieux de juge mais derrière une augmentation de la responsabilité et des marges de manœuvre des gestionnaires publ c'est une réforme que la DG FIP je disais a souhaité dans lequel personnellement y compris à différents postes je me suis largement et personnellement engagé et euh j'ai envie de dire que je vais essayer de vous montrer comment effectivement au sein de la DG FIP dans cet esprit on centre nos travaux et quels sont les au fond les effets de cette réforme sur la manière dont on travaille au sein de la DG FIP pour essayer de de centrer mon propos là-dessus même s'il y aura probablement y compris des ch chose que vous avez déjà entendu j'imagine que JEE Sophie Mailleux a dû avec son langage punchy déjà vous mettre sur la piste d'un certain nombre de réflexions et et que Mélanie juder ou clairlandais également l'ont fait juste un un dernier mot d'introduction au fond un textte motivés par des principes sains des principes d'imputabilité des principes de responsabilité des principes de sanction des fautes les plus graves n'est rien sans la manière dont il est appliqué et sans l'effet qu'il a sur l'ensemble au fond de l'écosystème administratif je lis non seulement les journaux mais je lis aussi des chroniques de la doctrine il y a plein de gens qui disent attention il y a des défauts dans ce texte il l'ouvre pas il couvre pas ça il couvre pas ça oou il y a une faille et cetera j'espère d'abord que rien de ça n'est justiciable de la cour mais par ailleurs de fait il y aura sans doute euh bien évidemment des choses à regarder sur la manière dont cette réforme dans le temps s'applique mais déjà elle produit un certain nombre d'effets c'est de ces effets là que je voulais vous parler la première chose qui est très importante à à se remémorer c'est que tout en supprimant la responsabilité personnelle et pécunière du comptable pour autant le rôle du comptable n'est absolument pas remise en cause dans cette réforme et de fait on a toujours à la fois la distinction ordonnateur comptable qui est un des fils conducteurs fortement réaffirmé de la réforme et deuxièmement on a euh je dirais les articles 19 et 20 du gbcp qui Contin continuent de s'appliquer un certain nombre de contrôle du comptable qui continue d'être fait et totalement sur l'ensemble du champ de ce point de vue-là il y a rien eu changer et le rôle du comptable il est dirais sur l'ensemble du champ qui soit d'ailleurs potentiellement sur des choses qui seront éventuellement juridictionnalisables ou pas du tout et il est bien je dirais dans son entièreté euh sur la régularité de l'autorisation de percevoir une recette la la la qualité de l'ordonnateur et cetera par ailleurs la réforme elle élargit le rôle du comptable dans la mesure où elle lui permet d'avoir une capacité d'alerte et au fond de conseil procédure de signalement qui est mise en place pour attirer l'attention de l'ordonnateur là aussi d'ailleurs sur des choses qui sont dans le champ potentiellement juridictionnel ou qui n'en sont pas et quelque part on lui donne des outils de conseil et d'alerte qui n'avait pas auparavant dans une logique j'y reviendrai un peu d'escalade et capacité d'escalade et par ailleurs on réaffirme on le met dans le texte qui n'était pas le cas au niveau de l'ordonnance et bien de la du principe de réquisition puisque si le comptable refuse il y a une possibilité de réquisition de l'ordinateur c'est pas nouveau mais elle est mis clairement dans les textes qui n'était pas le cas à ce niveau-là de texte si le désaccord persiste donc premier point et ça serait vraiment une grave erreur de considérer ou de penser que post responsabilité personnelle le comptable négligerait ses missions son rôle ses missions les contrôles qu'il effectue demeurent majeur pour assurer l'ordre public financier et indépendamment de toute juralisation des cas les plus graves la production des comptes un élément phare je dirais de l'existence même d'une capacité de regard derrière sur ce qui se produit faible l'objet même d'une infraction spécifique pour qui l'importance qu'il y a y compris à ce rôle deuxièmement une fois qu'on a passé le rôle du comptable euh c'est sur les l'exercice des activités de gestion qui doivent être rendu plus performantes par la réforme si on se remémore ce qui se passait et ça a été d'ailleurs un des attendus au fond de cette réforme c'était que lorsque on mettait en jeu l'intervention quand on mettait en jeu la responsabilité personnelle et pécunière du comptable la réalité c'est que ça rétroagiss quasiment jamais sur euh le process depuis l'ordonnateur et sur le fait que l'ordonnateur changeit ce qu'il faisait la réalité tout se passait comme si en réalité le comptable prenait à lui la totalité de la responsabilité d'une chaîne financière ça pouvait être bien sûr une faute du comptable mais très souvent c'était en réalité et dans 9 cas/ 10 une faute qui se ou un fait qui se produisait plus en avant de la chaîne financière et Don le comptable d'une certaine manière était le dépositaire de cette responsabilité objective qui était la RPP et de fait du coup on avait des comptables qui étaient contraints dans leur façon de procéder par cette logique de responsabilité là et euh sans caricaturer force de constater qu' quand même beaucoup de surcontrôle et de surprotection dans la manière dont on fonctionnait tous les travaux toutes les réflexions qu'il y a eu sur le contrôle sélectif de la dépense contrôle hiérarchisé de la dépense contrôle en partenaire partenariat allégé en partenariat tout ça en réalité était blindé par plein de conditions de texte et cetera pour faire en sorte que Infiné on pouvait s'engager là-dedans mais en évitant de mettre en jeu la responsabilité au premier euros du comptable dans le volet recettes dans le secteur des recettes qui était un grand champ d'activité pour la DG FIP les de faites la capacité à avoir un raisonnement économique sur euh de des poursuites des actes de recouvrement étit en partie limité par la réalité du fait que pro si vous avez pas démontré que vous aviez tout ce que vous deviez faire ou tout ce que vous pouviez faire pour aller recouvrer telle ou telle créance vous aviez un risque d'être de voir votre responsabilité en tant que comptable mise en jeu dans le cadre de la RPP donc je dir on avait un appareil qui ne je dirais n'incitait pas à une logique de euh de meilleure gestion et et d'efficacité de performance du coup ce qu'on est en train de faire à la DGFiP c'est exactement l'inverse c'est-à-dire qu'on prend métier par métier gestion fiscale contrôle fiscal gestion locale gestion financière et comptable de l'État et de regarder comment sur ces différents métiers on peut substituer à une vision de la responsabilité personnelle et pè du comptable des logiques de maîtrise interne de l'activité d'autocontrôle euh de gestion et de suivi d'indicateurs de pilotage de gestion des risques ce matin encore j'étais en comité directeur avec mes chefs de services et on évoquait y compris des outils de visualisation des risques sur les régies sur les comptes d'imputation provisoirees qui sont typiquement des logiques de visualisation des niveaux de risque des enjeux pour faire en sorte d'avoir quelque chose de dans la gestion qui soit quelque chose de sélectif et quelque chose de pertinent et non pas quelque chose de systématique et bien sûr capacité d'alerte sur les risques d'écart aux bonnes pratiqu d'où et je dirais c'est bien vers ça qu'on se dirige le on va retrouver le contrôle hiérarchisé de la dépense mais cette fois en étant capable je dirais de très largement de le mettre en œuvre de façon effective des dispositifs de contrôle de la dépense ou des recettes d'ailleurs fondé sur des logiques d'analyse prédictive des modèles d'analyse Prédic avec des traitements automatisés on a déjà déployé notamment dans le secteur de la des dépenses de l'État et c'est en cours de développement dans le secteur des collectivités locales et on commence à réfléchir à ce que ça pourrait être dans le secteur hospitalier pour avoir quelque chose qui soit justement en lien et en prise avec les risques et la réalité des risques et plus généralement c'est bien tout un appareillage de la maîtrise des risques alors qui est pas quelque chose de totalement nouveau dans la maison mais qui d'une certaine manière trouve à s'employer et à se déployer de façon beaucoup plus nette qu'auparavant qui est en cours avec là où c'est possible l'identification de signaux faibles de ces risquesl euh en réel adhérence avec les métiers de chaque entité et pas simplement sur des règles comptables c'est aussi le cas de des logiques qu'on pousse beaucoup d'intégration des chaînes financières elles sont en train de s'intégrer avec des collectivités locales les services facturiers les centres de services de paiement avec des hôpitaux et ça je dirais la capacité à avoir une approche globale de ces chaînes-là et à mettre des capteurs de risque et des capteurs de maîtrise des enjeux sur ces chaînes globalement sera évidemment beaucoup facilité par le fait que on n plus dans un régime de différent de responsabilité entre l'ordinateur et et le comptable c'est aussi et il faut le dire un élément d'amélioration de la qualité des comptes le fait justement d'avoir des approches de risque par exemple notamment sur le secteur des collectivités ça peut nous permettre d'avoir des logiques de provisionnement euh beaucoup plus facilement que ce qu'on avait auparavant euh quand on était dans une logique de contrôle exestif donc on peut se permettre effectivement d'analyser les risques d'avoir des logiques de ben tiens tel risque tel niveau de dotation au provision qu'il faut passer dans les comptes pour faire en sorte euh de répondre euh présent en terme de euh qualité comptable euh au sein de la maison d'ailleurs on a on avait un pôle national d'apppurement administratif des comptes comme on l'appelait et qui est en train d'être totalement basculé sur des logiques de contrôle de 3e niveau euh pour justement faire en sorte d'avoir cette capacité de regard je pense que mélonie Mélanie juder l'a évoquer mais il y a beaucoup de travaux qui au-delà de la DG FIB se passent bien entendu avec je dirais les ministères pas simplement en interne mais vis-à-vis de l'extérieur c'est notamment des travaux qui sont conduits effectivement conjointement par la Direction générale des finances publiques et la direction du du budget pour accompagner les ministères leurs services déconcentrés les opérateurs de l'État dans des démarches de maîtrise des risques et de contrôle intern euh on a publié d'ailleurs un petit livret des bonnes questions à se poser pour les collectivités locales très simple mais très factuel justement pour donner des outils et qui et c'est que le début parce que c'est cette démarche- là elle va euh se multiplier et la même chose d'ailleurs vaut pour les collectivités locales avec le livret qu'on a des bonnes question mais ça sera la même chose avec le secteur hospitalier pour déployer des logiques de maîtrise des risques au sein notamment des établissements certifiés mais avec l'ensemble des établissements hospitaliers plus largement cette logique là contrôle interne maîtrise des risques enjeux et capacité à partager ça avec l'ensemble de l'écosystème administratif c'est objectivement le cœur de ce qu'on est essaie de faire post réforme et je crois que ça peut produire dans la durée des résultats euh objectivement très très pertinent en terme d'activité par ailleurs on a un rôle particulier dans le cadre de la réforme et ce rôle làà on le tiendra rassure le procureur général on le tiendra totalement puisque de fait euh on a à la fois ce que j'évoqua tout à l'heure la capacité de signalement on a la capacité évidemment de s'opposer euh éventuellement d'être réquisitionné dans le cadre de la réquisition du comptable par l'ordonnateur mais on a aussi la capacité de déférer euh des actes qui nous sembleraient justiciables par devant la juridiction les juridiction financière et donc on a d'ailleurs commencé à le faire en transmettant un certain nombre d'actes qui peuvent relever notamment de gestion de fit et en tout cas les les premiers qu'on a transmis mais je dirais la capacité des services déconcentrés bien entendu en s'articulant bien entre le directeur départemental des finances publiques et le préfet puisque les deux ont la capacité de déférer des actes justiciables devant les juridictions financières naturellement en s'articulant bien entre les deux il y a là tout un champ sur lequel on peut le faire on le fera on le fait déjà et naturellement on sera des acteurs de la judiciarisation aussi pas simplement de la bonne gestion mais de la Judici ation aussi dans les cas qui nous semblent relevés effectivement de de la justice financière on peut même dire au fond je parlais d'escalade entre le signalement éventuellement des remarques avant même signalement le signalement la réquisition le déférer au fond c'est un peu une logique de nœud coulant si qu'on met autour de l'ordonnateur local pour si jamais on a des difficultés pour lui faire comprendre que la voix qu'il est en train de choisir n'est CLA Clement pas la bonne et on entend bien participer pleinement à la rectification des pratiques en cas de violation des règles de droit mais je dirais à l'inverse si on veut que tout ça se produise j'en conclurai par là il faut que du côté des juridictions financières le même jeu soit joué si du côté juridictionnel on ne partage pas la même finalité c'est certain que l'ensemble de ce que j'évoqua ne surviendra pas et si les agents notamment doivent craindre une intervention systématique du juge insuffisamment priorisé ou insuffisamment ciblé le bénéfice de la responsabilisation des acteurs de la chaîne financière sera perdu les agents les opérationnels les cadres intermédiaires ne doivent pas redévelopper au fond le syndrome qu'avaient les comptables précédemment à la réforme qui a un syndrome de euh j'ai peur donc je me protège donc je fais des lettres de couverture donc je joue en mode si je puis dire non pas d'initiative mais au contraire de limitation de mes marches de manœuvre de gestionnaire et c'est un sujet qu'il faut je dirais prendre euh très au sérieux parce que on sait que ce type de réforme se joue en partie aussi sur de la psychologie collective et et que la psychologie collective qui doit nous conduire à ouvrir les marches de manœuvre et appeler en responsabilité uniquement les fautes les plus graves si elles se traduisent par je risque dans n'importe lequel de mes actes d'être appelé un cours ou parce que j'ai partagé participé à une chaîne financière qui Infiné se traduit par ça peut être un facteur paralysant et j'insiste il faut vraiment pas que ça le soit j'ai envie de dire et d'une certaine manière non pas pour m'offrir pour cible sympathique m si Louis regarde ça gourmandise mais s'il y a des responsables ça doit être les chefs et ça doit être les chefs qui doivent être responsables au moins tout le monde peut commettre des erreurs et y compris des fautes grave avec préjudice financier significatif pour reprendre cette infraction là bien sûr toute personne qui aura commis ça est justiciable de la cour pas pour dire que je dois assumer la totalité des fautes qui se produiraient dans toute l'administration ce serait ce serait trop mais néanmoins quand on a quand on a des chaînes de décision quand on a des chaînes de contrôle interne quand on a des chaînes de procédural c'est bien quand même vers le haut de la chaîne qui faut regarder siil y a matière à une faute grave ayant causé un préjudice financier significatif et non pas vers les acteurs intermédiaires qui me semble-t-il euh sont dans la logique d'appliquer éventuellement les instructions qui leur ont été données et de même ce que j'évoquais sur des chaînes plus intégrées doit être d'une certaine manière règle c'est-à-dire plus plus d'agilité plus de souplesse dans les relations entre ordonnateur et comptbl dans des logiques d'identification commune des risques et non plus dans des logiques de séparation voilà on le voit bien au-delà et je dirais en amont du juridictionnel c'est la volonté d'un changement de paradigme qui a motivé la réforme et qui doit aujourd'hui guider l'ensemble des travaux de déclinaison et d'appropriation de celle-ci fin des pratiques fondées sur la peur du juge un juge qui intervient de façon plus ciblée mais en revanche qualitativement évidemment plus fortement et sans être entravé dans dans ses sanctions par des des décisions qui viennent contrevenir d'une certaine manière aux effets de sa sanction responsabilisation des acteurs gestion des risques par les enjeux c'est d'une certaine manière à la réussite de ces travaux de modernisation que je dirais on jugera si la réforme a réussi et si elle a profondément transformé notre paysage administratif notre paysage de responsabilité et donner les leviers aux gestionnaires publics et au ministère et aux établissements publics et aux collectivités territoriales et aux établissements publics hospitaliers pour gérer au mieux les fonds publics qui leur sont confiés et les missions qui leur sont données merci à vous merci beaucoup Monsieur le Directeur Général